第十九条   招标人应当根据招标项目的特点和需要编制招标文件。招标文件应当包括招标项目的技术要求、对投标人资格审查的标准、投标报价要求和评标标准等所有实质性要求和条件以及拟签订合同的主要条款。

国家对招标项目的技术、标准有规定的，招标人应当按照其规定在招标文件中提出相应要求。

招标项目需要划分标段、确定工期的，招标人应当合理划分标段、确定工期，并在招标文件中载明。

第十九二十一条 招标人应当根据招标项目的特点和需要编制招标文件，任何单位和个人不得非法干预招标文件编制。招标文件应当包括招标项目的需求清单、技术要求、对投标人资格审查的标准、投标报价要求和、评标标准和方法、定标方法等所有实质性要求和条件以及拟签订合同的主要条款。

国家对招标项目的技术、标准有规定强制性国家标准的，招标人应当按照其规定在招标文件中提出相应要求；有推荐性国家标准、行业标准、地方标准的，鼓励招标人在招标文件中采用。国家鼓励招标人在招标文件中合理设置支持科技创新、节约能源资源、生态环保等方面的要求和条件。

招标项目需要划分标段、确定工期的，招标人应当合理划分标段、确定工期，并在招标文件中载明。

招标文件应当载明是否允许中标人依法对中标项目的部分工作进行分包，以及允许分包的范围。分包应当符合国家关于分包的规定。

依法必须进行招标的项目，招标文件应当使用国务院发展改革部门会同有关行政监督部门制定发布的标准文本和国务院有关行政监督部门制定发布的行业标准文本编制。

解读： 本条修订是对招标文件的补充要求，主要需关注以下内容：

（1）招标文件中需明示“需求清单”，也就是详细的标的信息，而不是笼统模糊的描述；

（2）对于有强制性国家标准的，招标文件中应当提出要求，强制性国家标准在一定范围内通过法律、行政法规等强制性手段加以实施的标准。具有法律属性。强制性标准一经颁布，必须贯彻执行。否则对   造成恶劣后果和重大损失的单位和个人，要受到经济制裁或承担法律责任。一般是保障人体健康、人身、财产安全的标准和法律及行政法规规定强制执行的国家标准。有推荐性国家标准等的鼓励采用

（3）此外，修订中将“支持科技创新、节约能源资源、生态环保”纳入其中，充分体现我国在坚持经济社会发展的同时，注重环境保护与生态建设，既讲求经济效益，也重视社会效益和生态效益，注重创新，以科技创新促进经济转型的理念。

（4）对于“依法必须进行招标的项目”要求招标文件应当应当使用标准文本。

第二十条   招标文件不得要求或者标明特定的生产供应者以及含有倾向或者排斥潜在投标人的其他内容。

第二十二条 招标文件不得要求或者标明特定的生产供应者、套用特定生产供应者的条件设定招标项目技术标准以及含有倾向或者排斥潜在投标人的其他内容。

解读： 本条修订，除禁止招标文件要求或者标明特定的生产供应者，还增加了禁止招标文件“套用特定生产供应者的条件设定招标项目技术标准”的要求，也就是禁止“量体裁衣”打造某一特定生产供应者的技术标准，为高质量、创新型产品进入市场营造良好环境。

第二十三条 招标人可以依法对工程建设项目的设计、施工以及货物采购全部或者部分实行总承包招标。

解读：总承包是将工程项目的设计与施工合并招标，由中标人对工程的设计和施工实行总承包的一种工程管理模式，推广实施这一管理模式，能够促进设计施工单位的紧密结合，充分挖掘设计、施工协作潜力，能有效解决设计与施工脱节问题，有利于资源的优化和配置，更好地保证设计施工质量，有效控制工程造价。

第二十四条 招标人可以依法对一定时期内的重复性采购项目或者不同实施主体的同类采购项目进行集中资格审查或者集中招标，具体实施办法由国务院发展改革部门会同有关部门制定。

解读：鼓励集中（批量）招标的模式，以最大限度的“降本增效”。基于大量国企甚至政府与事业单位推行集团化管理，对常态、批量性物资、服务、工程实施统筹管理，而集中招标可以减少不必要的重复招标工作，减少社会资源的浪费，因而大量集中（批量）招标模式涌现。但是此前集中招标一直未得到上位法的支撑，在原有法律中，招标采购应该是确定的标的物和唯一的中标人，对该集中招标模式存在管理缺失。修订中增加的这一条，可说是为集中招标正了名，对集中招标给与了明确和鼓励，今后集中招标也算是有法可依。后续执行规范可参照国务院发展改革部门会同有关部门制定的实施办法。  

第二十五条 对于有必要向潜在投标人征集建议以明确具体技术、经济需求的招标项目，招标人可以分两阶段进行招标。

第一阶段，投标人按照招标公告或者投标邀请书的要求提交不带报价的建议，招标人根据投标人提交的建议确定招标项目具体需求，编制招标文件。招标人可以在保证公平的前提下，与提交建议的投标人进行讨论。

第二阶段，招标人向在第一阶段提交建议的投标人提供招标文件，投标人按照招标文件的要求提交包括投标报价的投标文件。

解读：本条修订，将原《实施条例》的两阶段招标进行了重新梳理：

（1）对于有必要征集及技术、经济需求的项目，招标人就可以进行两阶段招标；

（2）第一阶段依旧递交不含报价的建议书，招标人可根据投标人递交的建议编制招标文件。新增了“招标人可以在保证公平的前提下，与提交建议的投标人进行讨论”，在实操上来看，招标人应与所有提交建议的投标人进行充分的讨论，而不是有差别的与其中个别投标人讨论。

第二十一条   招标人根据招标项目的具体情况，可以组织潜在投标人踏勘项目现场。

第二十一六条 招标人根据招标项目的具体情况，可以组织潜在投标人踏勘项目现场或者召开投标预备会，潜在投标人自主决定是否参加。

解读： 本条修订增加了“投标预备会”，所谓投标预备会就是在投标截止时间之前组织所有潜在投标人召开会议，针对接下来的投标需要注意的条件和要求进行解读和传达，方便潜在投标人决定是否参与投标。

投标预备会一般在踏勘项目现场之后投标截止时间之前组织，潜在投标人可以对工程范围/需求清单不清的问题、对招标文件中图纸和规范有矛盾之处的、对含糊不清的合同条件、对现场踏勘的疑问等进行提问。对于会议上无论是通用类问题还是对个别投标人的问题的解答，都应以书面形式发给所有潜在投标人，以保证招标的公平和公正。但对问题的答复不需要说明问题来源。会议纪要和答复函件形成招标文件的补充文件，都是招标文件的有效组成部分。与招标文件具有同等法律效力。当补充文件与招标文件内容不一致时，应以补充文件为准；潜在投标人可自主决定是否参加探勘和投标预备会，招标人不应以未参加踏勘或投标预备会为由否决该投标人的投标。虽然是自愿参加，但是某些项目若不参加现场踏勘，有可能会造成对项目不了解，影响技术表的编制，还有可能会影响投标报价的编制准确性。

第二十二条   招标人不得向他人透露已获取招标文件的潜在投标人的名称、数量以及可能影响公平竞争的有关招标投标的其他情况。

招标人设有标底的，标底必须保密。

第二十二七条 招标人、电子招标投标交易平台建设和运营机构等参与招标投标活动的主体不得向招标人以外的他人透露已获取招标文件的潜在投标人的名称、数量以及可能影响公平竞争的有关招标投标的其他情况。

招标人设有标底的，标底必须保密。

解读： 电子招标投标交易平台运营机构应当是依法成立的法人，应当根据国家有关法律法规及技术规范，建立健全电子招标投   标交易平台规范运行和安全管理制度，加强监控、检测，及时发现和排除隐患；应当采用可靠的身份识别、权限控制、加密、病毒防范等技术，防范非授权操作，保证交易平台的安全、稳定、可靠；电子招标投标交易平台运营机构应当采取有效措施，验证初始录入信息的真实性，并确保数据电文不被篡改、不遗漏和可追溯。除了保证电子招投标交易平台数据的安全性，电子招标投标交易平台运营机构及工作人员也应廉洁自律，不得以任何手段限制或者排斥潜在投标人，不得泄露依法应当保密的任何信息，不得弄虚作假、串通投标或者为弄虚作假、串通投标提供便利，不得私自伪造、篡改或损毁招标投标活动的相关数据信息。

第二十四条   招标人应当确定投标人编制投标文件所需要的合理时间；但是，依法必须进行招标的项目，自招标文件开始发出之日起至投标人提交投标文件截止之日止，最短不得少于二十日。

第二十四八条 招标人应当确定投标人编制投标文件所需要的合理时间；。但是，依法必须进行招标的项目，自招标文件开始发出之日起至投标人提交投标文件截止之日止，最短不得少于二十十五日；其中，属于采购标准通用设备、材料的，或者施工技术方案简单、工期较短、季节性强的小型工程的，最短不得少于十日。

解读：本次修订最大的利好消息就是缩短了投标准备时间。根据实践需要，有条件地缩短了招标时限要求，兼顾了效率和公平。有效缓解了之前招标周期过长的问题，将促使招标人愿意使用招标方式进行采购。

（1）依法必须招标的项目，自招标文件开始发出之日起至投标人提交投标文件截止之日止，最短不得少于十五日，前文第七条已有“除特殊情形外，依法必须进行招标的项目应当采用电子招标投标方式”的要求，再结合本条，可以理解为，由于依法必招的项目首选了电子招投标方式，因此投标准备时间也给与了相应的缩短。
（2）对于技术要求通用性较高的标准设备、材料，或方案简单的小型工程，修订中继续给与了更大的空间，从招标文件发出之日到递交投标文件截止之日，最短不少于十日。

第二十三条   招标人对已发出的招标文件进行必要的澄清或者修改的，应当在招标文件要求提交投标文件截止时间至少十五日前，以书面形式通知所有招标文件收受人。该澄清或者修改的内容为招标文件的组成部分。

第二十三九条 招标人对已发出的招标文件进行必要的澄清或者修改的，应当在招标文件要求提交投标文件截止时间至少十五日前，及时以书面形式通知所有招标文件收受人。澄清或者修改的内容可能影响投标文件编制的，应当为编制投标文件预留合理时间。但是，依法必须进行招标的项目，应当在招标文件要求提交投标文件截止时间至少十日前通知；其中属于采购标准通用设备、材料的，或者施工技术方案简单、工期较短、季节性强的小型工程的，应当在至少五日前通知。该澄清或者修改的内容为招标文件的组成部分。

解读：本条修订删除了澄清或修改应在投标截止至少十五日前的要求，十五日时间比较长，且未考虑澄清修改内容是否影响投标文件编制。对于非依法必须招标的项目，采用招标方式，其时间本来可以不受第二十四条的“不少于二十日”的限制，如执行“至少十五日前”这个规定，会影响采购效率。修订后的条款更具实操性，将是否依法必须招标做了区分，值得关注的是，对于依法必须招标的项目，还是保留了相应的时间要求。

第三十条 依法必须进行招标的项目，招标人在发布招标公告、发出投标邀请书、招标文件或者资格预审文件后，除因不可抗力、国家政策变化等导致招标投标活动不能正常进行外，不得擅自终止招标；确需终止招标的，应当向有关行政监督部门备案后，及时在发布招标公告的媒介发布终止公告并说明原因，或者以书面形式通知被邀请的或者已经获取资格预审文件、招标文件的潜在投标人。

招标人终止招标的，依法承担相应责任。

解读：本条修订新增了关于终止招标的要求。

除非因“不可抗力、国家政策变化等导致招标投标活动不能正常进行外”，已经启动招标程序的项目应依法完成招标工作不得擅自终止。

确需终止的，应当先向有关行政监督部门备案后，才可进入终止流程。否则，无理由随意终止或终止理由不充分的，将依法承担相应责任。

本法第八十一条规定：依法必须进行招标的项目，招标人违反本法规定，不及时公布招标计划的，不履行招标方案审批、备案程序的，擅自终止招标的，不履行终止招标的备案程序的，不履行重新招标失败后的备案程序的，不提交招标投标和合同订立情况的书面报告的，不依法公开合同订立和履行情况信息的，不备案更换中标人情况的，或者提供虚假备案信息的，责令改正，可以处两万元以上十万元以下的罚款。

第三章 投标

               第三章 投标

第二十五条   投标人是响应招标、参加投标竞争的法人或者其他组织。

依法招标的科研项目允许个人参加投标的，投标的个人适用本法有关投标人的规定。

第二十五三十一条 投标人是响应招标、参加投标竞争的法人或者其他非法人组织。

依法招标的科研项目、创意方案等智力技术服务等允许个人自然人参加投标的，投标的个人自然人适用本法有关投标人的规定。

解读：本条是关于投标主体的规定，明确了哪些主体可以作为投标人参加评标，修改后的条文一方面将原条文中“个人”的表述改为“自然人”，自然人是从事民事活动，依法享有民事权利，承担民事义务的民事主体，与《政府采购法》第二十一条关于供应商的规定进一步衔接，另一方面，扩大了允许自然人参加投标的项目范围，除科研项目外，明确将创意方案等智力技术服务也纳入允许自然人进行投标的范畴，进一步发挥招投标制度的政策功能

第二十六条 投标人应当具备承担招标项目的能力；国家有关规定对投标人资格条件或者招标文件对投标人资格条件有规定的，投标人应当具备规定的资格条件。

第二十六三十二条 投标人应当具备承担招标项目的能力；国家有关

规定对投标人资格条件或者招标文件对投标人资格条件有规定的，投标人应当具备规定的资格条件。

解读：本条是针对投标人资格的规定，与现行招投标法第二十六条对应，具体内容未进行修订。

第二十七条 投标人应当按照招标文件的要求编制投标文件。投标文件应当对招标文件提出的实质性要求和条件作出响应。

招标项目属于建设施工的，投标文件的内容应当包括拟派出的项目负责人与主要技术人员的简历、业绩和拟用于完成招标项目的机械设备等。

第  二十七 三十三条   投标人应当按照招标文件的要求编制投标文件。投标文件应当对招标文件提出的实质性要求和条件作出响应。

招标项目属于建设施工的，投标文件的内容应当包括拟派出的项目负责人与主要技术人员的简历、业绩和拟用于完成招标项目的机械设备等。

解读：本条是关于编制投标文件要求的规定，与现行招投标法第二十七条对应，具体内容未修订。

第二十八条  投标人应当在招标文件要求提交投标文件的截止时间前，将投标文件送达投标地点。招标人收到投标文件后，应当签收保存，   不得开启。投标人少于三个的，招标人应当依照本法重新招标。

在招标文件要求提交投标文件的截止时间后送达的投标文件，招标人应当拒收。

第  二十八 三十四条投标人应当在招标文件要求提交投标文件的截止时间前，将投标文件送达投标地点或者提交电子招标投标交易平台。招标人或者电子招标投标交易平台收到投标文件后，应当签收保存，不得开启或者解密。投标人少于三个的，对于依法必须进行招标的项目，不得开标，招标人应当分析招标失败的原因，采取对招标文件设定的投标人资格条件等进行修改或者其他合理、充分措施后，依照本法重新招标。重新招标后，投标人仍少于三个的，可以再次重新招标，也可以开标、评标，或者依法以其他方式从现有投标人中确定中标人，并向有关行政监督部门备案。

在招标文件要求提交投标文件的截止时间后送达的投标文件，招标人应当拒收。

解读：本条是关于投标人投标文件送达和重新招标的规定，相较于原条文，增加了对电子招投标平台接受投标文件的表述和要求，同时结合实践，框定对于“依法必须进行招标的项目”，在投标人少于三个时不得开标。同时要求针对此类项目“招标人应当分析招标失败的原因，采取对招标文件设定的投标人资格条件等进行修改或者其他合理、充分措施后，依照本法重新招标。”

本次修订，相较于之前条款“投标人少于三个的，招标人应当依照本法重新招标”的简单粗暴，明显更加细化对于实操更具指导意义。对于重新招标后，投标人仍少于三个的，条文也首次明确招标人除了可以再次重新招标，也可以直接开标、评标，或者依法以其他方式从现有投标人中确定中标人，并向有关行政监督部门备案，统一协调了具体实操安排，兼顾效率与公平，避免反复重新招标。

第二十九条 投标人在招标文件要求提交投标文件的截止时间前，可以补充、修改或者撤回已提交的投标文件，并书面通知招标人。补充、修改的内容为投标文件的组成部分。

第 二十九 三十五条  投标人在招标文件要求提交投标文件的截止时间前，可以补充、修改或者撤回已提交的投标文件，并书面通知招标人。补充、修改的内容为投标文件的组成部分。

解读：本条是关于投标人可以补充、修改或者撤回投标文件的规定，与现行招投标法第二十九条对应，具体内容未修订。

第三十条   投标人根据招标文件载明的项目实际情况，拟在中标后将中标项目的部分非主体、非关键性工作进行分包的，应当在投标文件中载明。

第三十六条 投标人根据招标文件载明的项目实际情况，拟在中标后将中标项目的部分非主体、非关键性工作进行分包的，应当在投标文件中载明。

解读：本条是针对投标人分包问题的规定，与第二十一条招标人载明中标项目是否允许分包和分包范围相对应。需要注意的是，本条规定相较原条文删去了“非主体、非关键性工作”的表述，要求所有拟分包工作都应在投标文件载明，并明确分包范围以及拟分包人的资质等级等相关证明资料，以证明拟分包供应商具备承接分包工程的相应资质和能力。同时在草案第五章第五十六条新增条文明确指出“中标人按照合同约定或者经招标人同意，可以将中标项目的部分分包给他人完成，中标项目的主体、关键性工作不得分包，国家对工程总承包项目、政府和社会资本合作项目等的分包另有规定的，从其规定。”，结合业务实际对招投标法的表述进行了完善。

第三十一条 两个以上法人或者其他组织可以组成一个联合体，以一个投标人的身份共同投标。

联合体各方均应当具备承担招标项目的相应能力；国家有关规定或者招标文件对投标人资格条件有规定的，联合体各方均应当具备规定的相应资格条件。由同一专业的单位组成的联合体，按照资质等级较低的单位确定资质等级。

联合体各方应当签订共同投标协议，明确约定各方拟承担的工作和责任，并将共同投标协议连同投标文件一并提交招标人。联合体中标的，联合体各方应当共同与招标人签订合同，就中标项目向招标人承担连带责任。

招标人不得强制投标人组成联合体共同投标，不得限制投标人之间的竞争。

第三十一三十七条  招标人接受联合体投标的，两个以上法人或者其他非法人组织可以组成一个联合体，以一个投标人的身份共同投标。

联合体各方应当签订共同投标协议，明确约定各方拟承担的专业工作。

和责任，并将共同投标协议连同投标文件一并提交招标人。联合体中标的，   联合体各方应当共同与招标人签订合同，就中标项目向招标人承担连带责任。

联合体各方均应当具备承担共同投标协议约定的招标项目相应专业工作的相应能力；国家有关规定或者招标文件对投标人资格条件有规定的，联合体各方均应当具备规定的相应资格条件。由同一专业的单位组成的联合体，按照资质等级较低的单位确定资质等级。联合体的各专业资质等级，根据共同投标协议约定的专业分工，分别按照承担相应专业工作的资质等级最低的单位确定。

招标人不得强制投标人组成联合体共同投标，不得限制投标人之间的竞争。

解读：本条是针对联合体投标的规定。相较于原文，本条新增"招标人接受联合体投标的"表述，联合体虽是法律认可的投标方式，但是否接受联合体投标仍由招标人根据项目需要自主决定。

此外，本条针对联合体中资质要求及资质认定存在争议的问题进行了表述上的修正，首先原文“联合体各方均要具备承担项目的能力”在实操中争议很大，有人认为联合体所有成员都要满足招标文件要求的资质条件，有人认为只需要按照分工的专业满足即可，本次修订，解决了上述争议，明确要求联合体各方按照约定具备相应专业的能力即可；其次，原条文“由同一专业的单位组成的联合体，按照资质等级较低的单位确定资质等级”，在实操中也具有很大争议，若联合体两个成员分别只具备某一资质要求，是否符合要求也是备受争议。修订后“联合体专业资质等级，根据共同投标协议约定的专业分工，分别按照承担相应专业工作的资质等级最低的单位确定”的表述，明显更加严谨和合理。

第三十二条 投标人不得相互串通投标报价，不得排挤其他投标人的公平竞争，损害招标人或者其他投标人的合法权益。

投标人不得与招标人串通投标，损害国家利益、社会公共利益或者他人的合法权益。

禁止投标人以向招标人或者评标委员会成员行贿的手段谋取中标。

第三十二八条  投标人不得相互串通投标报价，不得排挤其他投标人的公平竞争，损害招标人或者其他投标人的合法权益。

投标人不得与招标人串通投标，损害国家利益、社会公共利益或者他人的合法权益。禁止投标人以向招标人或者评标委员会成员行贿的提供财物或者给予其他利益等不正当手段谋取中标。

解读：本条是关于投标人不得串通投标和以不正当手段谋取中标的规定，修订稿的内容将原条文“行贿”的表述具体化为“提供财物或给予其他利益”，在行为判定中更具可操作性，也更便于理解。

第三十三条   投标人不得以低于成本的报价竞标，也不得以他人名义投标或者以其他方式弄虚作假，骗取中标。

第三十三九条 投标人不得以低于成本的报价可能影响合同履行的异常低价竞标，也不得以他人名义投标或者以其他方式弄虚作假，骗取中标。

解读：低价中标一直是招投标法热议的问题。在招标过程中，个别投标人为了获取中标，超低价投标，导致其他公司无法竞争。中标之后，为了压缩成本又以次充好，最终导致各种问题多发、频发。因此如何避免恶意低价中标，也成为政策制定者研究的重要方面。

本次征求意见稿将“不得以低于成本的报价”修改为“不得以可能影响合同履行的异常低价”竞标，不再以成本而是以是否影响合同的正常履行作为判定标准，具有重大意义。一方面于对“低于成本的报价”的判定，在实践中比较复杂，需要根据每个投标人的不同情况加以确定，不易判断。另一方面，采购的本质在于希望在保证合同履行和质量的情况下以低价购买，仅以“低于成本”一刀切的划分不符合采购的本质。一般出现工程质量问题后，舆论容易将矛头指向招投标。而低价中标不会直接导致工程出现质量问题，合同的履行才会导致出现质量问题，两者不能混为一谈，属于合同履行期间的监管问题。此次《意见稿》新增加的第五章是专门对合同履行作出的规定，以强调过程公开、加强信用体系建设来强化标后合同履行情况的监管，解决招投标与合同履行脱节问题。