完善招标采购制度 推进国有企业高质量发展的思考

本文回顾了招标采购制度确立过程，分析了当前国有企业在执行招标采购制度中存在的突出问题，提出了改进招标采购制度的意见和建议，为完善招标采购制度建设，保护企业合法权益，提高招标采购质量，推进国有企业高质量发展提供参考。

我国招标采购制度的实施，在激活市场竞争、优化资源配置、规范采购行为、促进营商环境持续优化等方面起到了积极的作用，为国有资产保值增值、降低采购成本提供了保障。招标采购已成为国有企业最主要的采购方式，但当前招标采购制度还存在一些不完善的地方，甚至有些环节不利于国有企业的高质量发展，亟待改进和完善。

招标投标制度20世纪80年代引入我国。2000年1月1日《招标投标法》实施，标志着我国正式确立了招标投标的法律制度。其后，国务院及有关部门陆续颁布了一系列招标投标方面的规定，地方政府也结合本地特点，相继制定了招标投标方面的地方法规、规章和规范性文件，逐步形成了覆盖全国各领域、各层级的招标投标法律法规与政策体系。国有企业的采购业务，主要受到国家招标采购制度以下几方面的约束。

一是执行强制招标范围。国家招标采购制度体系规定国有资金占控股或主导地位的工程建设项目，采购金额达到一定规模标准的，必须实施招标采购。目前规定的规模标准是工程采购单项估算金额大于400万元、物资采购单项金额大于200万元、服务采购单项金额大于100万元的项目必须实施招标采购。

二是遵循招标基本原则。《招标投标法》明确规定“招标投标活动应当遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则”。招标采购制度体系设计必须遵循这个基本原则。公开原则就是要做到“信息透明”；公平原则是确保投标人“机会均等”；公正原则要求招标投标活动“程序规范，标准统一”；诚实信用原则要求作为市场主体的招标投标各相关主体要遵循“诚信原则”，遵守以善意真诚、守信不欺、公平合理为内容的强制性法律原则。

三是遵循招标法定程序。国家招标采购制度体系规定一个完整的招标投标程序，必须包括招标、投标、开标、评标、中标和签订合同六大环节。法律法规对每个环节工作程序和要求都进行了详细规定，所有招标投标主体必须严格执行。如规定招标人、投标人不得就投标报价等实质性内容进行二次谈判，体现了投标“一次性”要求；又如关于各环节的时间节点要求，规定依法必须招标项目，招标文件发出到开标不得少于20日、招标文件售卖不得少于5日、评标结果公示不得少于3日等。

（一）供应链安全问题

企业希望得到稳定的资源供给以及高质量的产品。公开招标“一次性”的特点，使得中标供应商具有较大偶然性，不可避免地带来供应链关系动荡，容易出现“万国牌”，增加了企业后续维护成本、协调管理成本，更难以与供应商建立长期合作的伙伴关系、共同推动企业成本下降与技术进步、提升企业可持续发展竞争力。特别是在卖方市场情况下，动荡的供应链关系给企业供给安全带来较大风险。

（二）高效敏捷供应问题

企业要求供应链能快速响应需求，并能提供个性化解决方案，提高企业市场响应能力。当前招标采购周期较长，程序刚性，对企业市场响应带来较大影响，特别是像中国石化这样的炼化一体化特大型生产企业，原材料市场价格变动频繁，生产装置设备材料缺货成本较高，需要快速供应、敏捷供应，但招标周期普遍要一个多月，无法适应生产建设需要。

（三）采购性价比问题

企业希望能够采购到物有所值的产品，实现性价比最优、全生命周期总成本最低。采购的产品能够为企业创造价值，包括直接成本节约、间接成本节约以及推动企业生产优化、技术进步、创造效益。当前招标采购是“一锤子买卖”，遵循“低价优先”原则，难免会出现“低价中标”现象，导致劣质低价，或者合格不好用，甚至出现“天价中标”现象，给企业利益带来损害。

（四）推进创新发展问题

招标采购一般要设置业绩要求，并倾向于低价优先，新技术、新产品、新材料由于业绩和成本问题，参与投标往往处于劣势，不利于中标。一些科研攻关产品、合作开发产品采购，没有相应法律支持流程，也需要实行招标，难以达到理想效果。

（五）诚信体系建设问题

当前社会诚信体系建设滞后，供应商违规成本较低，围标串标、弄虚作假骗取中标、恶意异议投诉等现象较为普遍，严重干扰了正常采购秩序，导致招标人利益受损。如当前异议投诉成本较低，导致招标人处于被动地位，一些投标人只要不中标就提出异议或投诉，迫使招标项目暂停，招标人要付出高昂处理成本，影响了企业生产建设进度，特别是引发舆情问题，影响企业声誉。

（六）监督体系建设问题

招标采购是各类审计、巡视巡查等必查项目，因此企业具体操作人员往往更加注重采购程序的合规性，不太重视采购结果的科学性。一些企业为了做到“程序合规”，不断扩大招标范围，即使不具备招标条件的也“逢采必招”，导致过度招标，推动了“低价中标”“高价中标”“合格不好用”的形成。招标采购既要注重程序合规，更要关注结果科学。

（一）加快推进《招标投标法》修订 

建议在修订过程中，关注国有企业如下诉求：

一是促进产业链、供应链安全。建议在《招标投标法》中明确，国家建立产业链、供应链安全评估制度，定期发布涉及国家产业链、供应链安全产品目录清单，对目录清单内的产品，国家予以立法保护，分别实行不予招标、招标时保留市场份额、倾斜加分等强制政策。给予国有企业市场主体更多采购决策自主权，允许企业通过自主选择与优秀供应商建立战略合作伙伴关系，稳定企业供应链，避免过度招标导致的供应链关系动荡问题。明确对于企业集团全资子公司的产品视为可自行生产的物资，实施内部采购可不招标。

二是鼓励技术进步和创新发展。建议新《招标投标法》明确鼓励技术进步与创新发展，进一步优化依法必须招标项目范围，落实国家鼓励科研攻关自主创新要求，推进科研“放管服”改革，对科研攻关项目急需设备材料纳入可不招标范围；明确“招标人与合作伙伴联合研究、实验、攻关或原始开发的新产品可不招标采购”；进一步明确国家鼓励招标人在招标条件设置时，可以适当向新产品、新技术、绿色低碳产品实施倾斜。

三是保护招标人权益。建议评标委员会可以不标明中标候选人排序，由招标人在推荐的中标候选人名单中自主确定中标人；接到异议投诉事项，招标人在予以回复后可以继续操作后续招标程序，不必无限期暂停招标流程，除非异议或投诉人发现足以改变中标结果的确切新证据；对招标文件、投标文件未完善事项，允许招标人与中标人在不违背公平规则的情况下进行协商，减少不必要损失。

四是尽快赋予招标采购创新成果法律地位。近年来，包括中国石化在内的市场主体适应企业供应链管理的需要，创新了框架协议集中招标、不同企业联合招标、二阶段竞争性招标等招标采购方式，有效解决了招标采购存在的痛点、难点问题，取得了良好的经济效益和社会效益，建议通过立法的方式予以确认，扩大创新成果的社会效益。

（二）完善依法必须招标制度

一是优化必须招标范围。建议进一步发挥国有企业作为市场主体的作用，扩大自主选择采购方式的权力。对企业长期消耗、关系企业供应链安全和核心竞争力的产品，实施战略采购，与供应商建立稳定合作关系；对市场竞争激烈的大宗通用产品，实施招标采购，最大限度地降低采购成本。鼓励企业与科研机构、生产企业合作开发新产品、新技术，推进技术进步。

二是进一步优化招标时间。建议进一步压缩招标采购周期。实施电子招标的项目，允许在保持竞争的情况下，一般项目可将响应投标时间压缩到10天以内，允许招标文件澄清时间压缩到5天以内。非依法必须招标项目允许根据市场竞争态势合理压缩招标周期。

（三）推进招标资源共享

一是推进评标专家资源共享。建议国家层面按行业、专业规范专家分类，组建统一评标专家库或搭建统一评标专家共享平台，建立统一的专家考核评价机制，扩大专家库资源，供企业共享共用。

二是推动数字证书（CA）全国互认。建议国家层面建立统一的CA认证平台，统一分配各市场主体、招标投标各相关方的身份编码，实现一人一码、一企一码，全国通用，减少各企业重复投资，降低招标投标交易成本。

（四）推进招标数字化转型

一是推进招标投标电子化。从国家层面进一步纵深推进招标投标全流程电子化，完善电子招标投标制度规则、技术标准和数据规范，为企业推进数字化招标奠定技术基础。

二是整合共享数据信息。建议国家层面整合投标人工商、税务、资质、资信信息，统一市场主体的身份认证，供国有企业招标时共享应用，提高招标质量。

三是推进招标标准化。在国家层面建立招标文件、评标办法标准化模板，特别是根据行业特点、产品特性建立评标办法通用模型，规范招标条件设置。

（五）完善招标监督制度

一是明确招标监督主体。建议明确中央企业的招标投标行政监督主体，或者赋予中央企业总部行使行政监督部门主体责任，对招标事项实行监督与审批。

二是强化投标人监督。特别是要加强围标串标、弄虚作假、恶意异议投诉的监督，加大违规成本，净化投标环境。

三是推行招标投标数字化监督。运用大数据、人工智能技术，建设招标投标全过程监督平台，对招标投标各相关主体、重要节点实施全过程监督，及时发现异常，及时纠偏。对需向行政监督部门备案、报告的事项，行政监督部门统一通过系统平台获取信息，减轻企业书面报告负担。

国有企业作为独立的市场主体，自主经营、自负盈亏，独自承担投资、经营、决策风险，要追求经济效益，确保国有资产保值增值，在改革发展中需要更加科学合理的制度支持。期盼加快《招标投标法》的修订进程，聚焦当前招标采购制度存在的突出问题，发挥国家招标投标制度对落实新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展的促进作用，助力国有企业更高质量创新发展。

来源：《招标采购管理》2022年第3期    

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