根据《招标投标法实施条例》第三十一条规定，招标人有权终止招标活动；而《工程建设项目施工招标投标办法》第十五条规定，招标人在发布招标公告、发出投标邀请书后或者售出招标文件或资格预审文件后不得擅自终止招标。请问，上述两个法条是否存在冲突？招标人到底能不能终止招标？

《招标投标法实施条例》第三十一条规定：“招标人终止招标的，应当及时发布公告，或者以书面形式通知被邀请的或者已经获取资格预审文件、招标文件的潜在投标人。已经发售资格预审文件、招标文件或者已经收取投标保证金的，招标人应当及时退还所收取的资格预审文件、招标文件的费用，以及所收取的投标保证金及银行同期存款利息。”从该法条内容看，法律虽然赋予招标人有终止招标的权利，但招标人一旦使用了该权利，就得承担相应的法律义务。除非有正当理由，招标人启动招标程序后不得擅自终止招标。

作为《招标投标法实施条例》下位法，《工程建设项目施工招标投标办法》第十五条对允许招标人终止招标的情形做了补充和完善，规定除不可抗力原因外，招标人在启动招标程序后，不得终止招标。从这个意义上看，两个法条的立法目的是一致的，不存在矛盾和冲突之处。

综上，招标人可以终止招标的特殊情形主要有两类：一是招标项目所必需的条件发生了变化；二是因不可抗力因素。除此情形之外，则属于擅自终止招标。